 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
一、国内农村土地现状分析
自十届三中全以来，我国逐渐形成了“统分结合”的家庭联产承包责任制，这一制度极大的激发了农民的生产热情，促进农村社会的发展。但是进入二十一世纪后，我国农业发展徘徊不前，农民增收，农村发展，农业进步成为困扰我国农村经济体制改革进一步的绊脚石。并且，大部分农村地区外出务工人员呈逐年上升趋势，青壮年已经没有了在家农耕的理念，他们纷纷将其手中的土地以一年、三年、五年等不定期的形式租赁给一户或几户。留守种田的的多为与土地打了半辈子交道的上了年纪的农民，唯有他们固守家园，坚持着这份古老而伟大的职业。
二、农村土地流转的必要性
（一）在家庭联产承包责任制下的劣势。土地分散、每户承包规模小、传统的小农生产模式难以采用新技术，更无法追随时代日新月异的发展步伐，实现农业机械化与农业现代化。土地流转恰好可以解决上述的所有忧虑，满足农民多种多样的利益需求。在农村存在着这样两类人：一部分农民对土地有着较高偏好想在农村从事农业生产；另一部分农民不想在农村从事农业生产的，千方百计的离开农村纷纷进城务工，进而导致了土地资源浪费，无人耕种。土地流转不但满足了两类农村人对土地的不同偏好。而且在农村从事农业生产的农民可以获得更多的土地经营，采用新技术，扩大生产规模，获得较高的农业收入；进城务工的农民除了可以获得务工收入外，还可以获得土地产权流转后的费用收入。土地流转满足了两类人群的利益需求的同时，土地流转还降低了农民兼业成本。如若土地承包经营权不能流转，在农忙时节，农民只得找人代种或者自己回乡耕种，这样以来不但会产生代耕费用和回乡差旅费，还要负担务工的损失。土地流转即解除了农民的后顾之忧，也可以使在外务工的另一部分群体寻找理想、安心务工。
（二）土地流转是农业现代化的基础。我国农民的土地产权不完整，在现行法律框架内，农村土地产权资本化流转是******能够满足现代农业所要求的集中化、规模化和科学化要求的路径选择。土地流转是农业现代化的客观要求。现代农业生产要走产业化、规模化、专业化的道路，需要足够规模的土地和专业生产设施。在家庭联产承包责任制条件下，土地碎化严重，条块分割；农户各自为战，缺乏组织性，经营规模小。这就要求通过土地流转，来为土地的规模化、现代化、专业化经营提供条件。其次，发展现代农业农业要求土地流转。一家一户的家庭经营自给自足，生产产品的市场化程度低，无完整的销售、物流体系。农民主体市场意识淡薄，跟不上市场形势的变化。这就要求通过土地产权资本化流转，将分散的土地集中起来，交给专业化的生产主体经营。这样就能开拓农产品市场，提高农产品的商品化水平，满足农业现代化对市场、物流、销售体系的要求，解决传统小农经济不能解决的问题。
三、农村土地流转中存在的问题
（一）土地流转行为不规范，土地承包存在较多纠纷隐患。
农村土地流转的随意性和不稳定性非常明显，相当多的土地流转都没有建立在稳定的流转关系基础上，流转期限很短，唯有农户之间的互换为长期，其他流转形式一般为1-3年。双方没有协议口头约定的不在少数。及时少部分签订了书面合同，但合同也存在很多不规范的地方，有的流转合同标的不明，流转期限无规定；有的权利义务关系不明确，没有约定流转收益及补偿办法；甚至还有的擅自改变土地的农业用途，这都是将来产生土地承包纠纷的根源，更有甚者个别地方存在违背农民意愿强迫流转，侵害农民合法利益的现象。 （二）土地效益比较低，规模流转难度较大。
近年来，中央陆续出台了一系列减轻农民负担及增产增收措施，不但农业税全面取消，而且还有粮补、油补、等各种政策补助，[①]但由于农用物资及生产资料价格不断上涨，农民隐性负担不断增加，农产品收购价格又不稳定，使农民通过土地增收的空间十分狭窄，增产不增收的情况相当突出，加之，农业生产条件恶化、基础设施落后，促使农民不愿多承包土地甚至弃种撂荒。农村土地能否进行规模流转,很大程度上取决于农民的就业问题是否能得到解决,是否能有稳定、可靠的非农收入，是否能引进讲信誉、有实力的业主，是否能选准、选好产业发展项目。而当前农村现状，只是一些有一定文化知识和劳动技能的青壮年,以外出打工为主要方式，其他多数家庭成员仍居住农村并从事农业生产,这部分人依靠承包地收入维持基本生活。所以，土地要想规模流转就必须有良好的、稳定的预期经济收益做保障。
（三）农村土地流转缺乏市场化机制，阻碍了土地合理流转。
目前大多数地区农村土地流转尚处于自发阶段，土地流转市场尚未形成市场化运行的土地流转机制，缺少土地流转中介服务组织，一来导致信息传播渠道的不通畅,在很大程度上延缓了土地流转的进程。使得想转出土地的农户寻找流转对象难度较大,而具有一定规模的种植大户、农业企业却苦于和一家一户的谈判费时费力又不能保证连片发展的规模,使土地流转空间狭窄,流转成本增大,严重影响了土地流转的速度、规模和效益。二来土地流转存在较大风险,缺乏对农民利益的保护机制。在土地流转前,缺乏对种植大户和企业业主农业经营能力的资格审查和评估的市场准入机制。在土地流转后,又缺乏对农民利益的保护机制。流转业主一旦经营上出现失误,无法履约,一跑了之,常常给参与流转的农户造成巨大的经济损失。造成损失后,又没有有效的补偿办法,风险由农民承担。三来农民的流转收益缺乏增长机制。在流转合同的约定上,农民土地流转收益一般是一成不变的,流转期间不再调整租金,流转收益没有随经济的不断发展得到相应增长。
（四）土地流转无有效监管机制，承包纠纷较难处理。
如今，农村土地流转纠纷具有群发性、复杂性、紧迫性的特点，化解难度非常大。首先是二轮土地承包需要进一步完善。承包合同不完善,承包双方权利义务关系不明确,承包纠纷时有发生;地方土地承包台帐管理不健全,土地经营权证、承包合同、台帐与实际承包地块不一致。其次是土地流转管理滞后。土地流转主管部门虽然制定有规范的操作规程和土地流转合同文书格式,但缺乏完整的政策体系,缺乏现代化的工作手段,在一些地方土地流转仍然处于自发、无序的状态,许多流转采取口头协议,不通过签定书面合同来规范双方的权利和义务,即使签定合同也存在手续不规范、条款不完备等问题,纠纷隐患较多。最后是管理机构和经费不到位。缺乏统一规范的土地承包和流转管理机构。土地承包管理有名无实，土地流转管理处于真空状态，影响了土地流转的规模和效益。
虽然《土地承包法》颁布实施，大部分乡镇也都建立了农村土地承包管理委员会，但往往只是挂挂牌子，有名无实。特别是乡镇机构改革后，一些乡镇根本没有专人负责土地承包管理工作，对农村土地流转放任自流，流转行为无人监管，流转纠纷无人受理，从而留下了许多弊病和隐患，有的也成为农村不稳定的因素。县农村土地承包纠纷仲裁委员会由于人员编制、工作经费等具体问题落实较差，往往是力不从心，一些纠纷案件乡村调解无门，法院又不受理，致使农民只有反复上访。
四、促进和规范农村土地流转的政策建议
（一）进一步做好农村土地承包完善工作。
稳定和完善农村土地承包关系,保护农民的土地承包权益是加快土地使用权流转的基础性工作。各乡镇要根据《农村土地承包法》[②]以及中央和省市有关文件精神,抓紧做好二轮承包完善工作,与农户签订土地承包合同,发放农村土地承包经营权证，建立健全农村土地承包台账。同时,要抓住各级加大农业投入的契机,积极做好农业基础设施建设和农田整治,为推进土地流转创造条件。
（二）鼓励农村土地适度规模经营。
各级政府要出台相关政策，扶持二、三产业和个体私营经济发展，创造农民就业机会，加快农业人口转移；要大力发展农民专业合作经济组织,支持专业户、专业村的发展，推动农业产业化经营。有关农业生产和农业开发项目专项资金,重点向经营大户倾斜,主要用于基础设施建设和高新技术的引进；对进行农业结构调整,实施产业化经营的种植大户实行扶持，面积达到100亩以上的给予适当的资金扶持；土地流转受让方可享受政府有关惠农补贴政策。因调整农业结构，规模经营户在流转取得的经营权区域内修建为生产服务的道路、储藏、加工等临时设施,有关部门应予以支持,优先从简办理有关手续,取消各种收费,并提供良好的服务。对承包土地全部流转出去进城从事二、三产业的农村居民,享受城镇居民的同等待遇,参与******生活保障和社会福利等待遇，并在就业上优先安排；对进城经商或办企业的农村居民，免费办理营业执照，免交三年工商管理费；对不承包土地并从事工商活动的农村居民，不承担“一事一议”筹资筹劳任务。
（三）推广使用规范的土地流转合同文本。
农户土地流转的主要顾虑是怕土地承包经营权受侵害，对土地流转有后顾之忧，怕利益受损失，怕引发不必要的纠纷。我县的一些乡镇使用了县农经部门统一设计印制的土地流转合同文本后，取得了较为明显的效果。这种文本格式统一，内容规范，合同中明确了流转形式、流转地块、流转期限、流转费用和当事******利、义务及违约责任等，并有村社组织盖章，乡镇土地承包管理机构鉴证，流转双方利益受国家法律保护，因而，打消了农民的疑虑，消除了纠纷隐患，因此，各乡镇应对现有土地流转情况进行检查，推广使用规范的土地流转合同文本。
（四）积极引导和推动农村土地有序流转。
各乡镇政府和有关部门要按照《农村土地承包经营权流转管理办法》[③]的规定，制定详细的土地流转规程，加强对土地流转的引导和规范管理，做到流转程序合法、合同规范、手续完备。要恢复建立乡镇农村土地承包管理机构，强化县农村土地承包仲裁机构职能，妥善解决人员编制、工作经费等具体问题，加强对仲裁人员的培训、认证，积极开展仲裁工作，依法调处土地流转纠纷。
（五）建立健全农村土地流转服务体系。
县农村经营管理部门要积极探索通过市场调节农村土地流转的长效机制，切实加强对土地流转工作的管理，建立农村土地流转信息库，做好日常监管、政策调研和信息发布工作。乡镇要以农经管理机构为依托，成立农村土地流转服务中心，负责农村土地流转的政策咨询；贯彻落实土地流转政策，指导流转双方签订流转合同；办理土地流转合同的鉴证,对土地流转纠纷进行调解仲裁，对流转合同的登记、变更等情况进行备案等。村级设立土地流转信息员，由村报账员兼任，及时掌握村组农户土地流转的意愿并进行登记，提供规范的土地流转合同文本和流转信息，督促流转双方依法签订流转合同，及时向乡镇土地流转部门提供情况，解决土地供需双方因不能及时沟通而使流转受阻的矛盾，提高土地流转的成功率，降低交易成本
（六）推行土地承包权抵押贷款
2014年1号文件[④]已经开始鼓励土地承包经营权抵押贷款，土地流转将是盘活农村资源的契机。一旦土地能实行规范化流转，那么抵押贷款就成为可能，土地就能产生增值。同时让农地在生产、生活中可创造更宽松的经营渠道，激发一批承包大户的积极性。开展农村耕地承包经营权抵押贷款，解决了种植大户因资金短缺不能满足规模种植需要的问题，有效破解了种田大户发展的资金瓶颈"难题，促进了农业产业集约化经营。而且有助于涉农金融机构探索农村金融产品和服务方式创新工作，加快建立农村现代金融制度，促进了农村地区加快对耕地承包经营权证的颁发进度、完善农村耕地流转市场及健全农业风险保障机制建设等方面的农村体制机制创新，并不断提高农业生产经营组织化程度。
（七） 推进城镇化建设
在城镇化加速推进的背景下，作为农民财产的重要组成部分，宅基地本可为农民进城提供第一笔资金，但在现有的土地管理制度下，宅基地的流转仍受到诸多限制。允许流转户农民在自愿基础上通过市场流转方式出让承包地、房屋、合规面积的宅基地并获得财产收益。这将解除农村劳动力进城落户的后顾之忧。虽然城镇化将成为中国经济的发展主线之一，但目前宅基地管理依然停留在城乡二元结构的思维框架内。农村宅基地流转的主体既可以是本集体经济组织成员，也可以是其他村集体经济组织的成员，也可以是城镇居民。
结语
完善农村土地流转承包政策，稳定农村土地承包并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。2014年两会，农业创富者们期待，土地流转有利于更加高效、经济地利用土地资源。土地流转将促进传统小农经济向规模化、集约化、机械化的现代大农业转型，在这个过程中种植业、养殖业以及其上游的种业、饲料等行业的规模化程度大幅提升，整个行业的市场规模和大企业市场份额都有较大的提升空间。体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地。
(单位:黑龙江鸿大律师事务所 职务:实习律师 、主任
联系电话：13904590650 邮箱：hdmaoxiuying@163.com )
[1]2014年中央一号文件
[2]《农村土地承包法》2002年8月29日
[3]《农村土地承包经营权流转管理办法》2005年3月1日
[4]2014年中央一号文件
地址：黑龙江省大庆市万达广场写字楼B座鸿大律师办公区
电话：0459--6730000,0459--4633111
微信公众平台：
